¿Por qué se resiste el Gobierno a elaborar la auditoría que debe confirmar la existencia de un superávit contable en la Seguridad Social, avanzado hace ya más de dos años por el Tribunal de Cuentas y cuya ratificación destruiría por sí sola el mantra de la supuesta quiebra del Seguro que lleva décadas arraigando en el imaginario español?

Lo cierto es que el Ejecutivo ya ha incumplido el mandato que le imponía la disposición adicional sexta de la Ley de Garantía del Poder Adquisitivo de las Pensiones, que a final de diciembre le concedía "el plazo máximo de un mes" para encargar una auditoría sobre "los ingresos provenientes de cotizaciones sociales y a los gastos de naturaleza contributiva y no contributiva de la Seguridad Social" entre 1967 y 2019, incluidas las bonificaciones y exenciones que recoge la Ley General de esa institución, para entregarla "en un plazo máximo de seis meses" a la Comisión del Pacto de Toledo del Congreso.

Fuentes del Ministerio de Inclusión admitieron que, cuando ya casi han transcurrido dos meses desde la finalización de esos plazos, el encargo sigue sin haberse hecho y no hay un plazo concreto para poder disponer del documento. Y poco más, lo que incluye que no se han despejado las incógnitas acerca de si la auditoría será realizada por alguien externo, por un organismo de la Administración como la Intervención General del Estado o por uno independiente como el Tribunal de Cuentas.

Fuentes consultadas por Público sitúan las resistencias a desencallar la Auditoría en el área económica del Gobierno, principalmente en el ministerio de Hacienda, ya que las previsibles conclusiones de ese trabajo tendrían un impacto considerable en la estructura de la deuda pública española, aunque sin modificar su cuantía.

La génesis de la auditoría tiene cuatro puntos de referencia que comienzan, cronológicamente, por el Pacto de Toledo original, que en 1995 estableció el "principio de separación de fuentes de financiación" con el que se iniciaba el camino para que la Seguridad Social asumiera las prestaciones contributivas y el Estado el resto, un proceso que está acabándose de cerrar ahora, y siguen con el informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas que hace dos años estimó, a la baja al no disponer de toda la documentación que requería para poder afinar, en 103.690 la financiación que la Seguridad Social había aportado al resto de administraciones entre 1967 y 2018 para cubrir conceptos no contributivos.

Esos 103.690 millones de euros, calculados sin unos intereses que deben calcularse con varias décadas de aplicación, resultan netamente superiores a los 41.194 millones en los que en aquella fecha se cifraba la deuda de la Seguridad Social según los datos del Banco de España y, también, a los 99.184 de la última actualización con registros del mes de julio de 2022.

Y, de la misma manera, rebasan con creces los 88.995 que suman los pasivos financieros (préstamos) que la Seguridad Social, según sus propio estudio financiero, ha asumido en los últimos seis años, procedentes principalmente (en torno a 60.000) de la Administración central. 

Esos datos no pasaron desapercibidos para colectivos como Coespe (Coordinadora Estatal por la defensa del sistema público de pensiones), que incluyó la realización de la auditoría entre las reivindicaciones de la concurrida manifestación de octubre del año pasado en Madrid, y que la recoge de nuevo en el manifiesto de la que tendrá lugar el próximo 15 de octubre. Tampoco para varios grupos parlamentarios, que apoyaron su inclusión en la Ley de Garantía del Poder Adquisitivo de las Pensiones, vigente desde el 29 de diciembre.

¿De dónde pueden nacer, entonces, las resistencias del área económica, y en especial de Hacienda, a poner en marcha esa auditoría? Básicamente, de una de las consecuencias de su previsible resultado, el cual obligaría al Estado a saldar la deuda contable que mantiene con la Seguridad Social y a asumir, en todo caso, la deuda pública derivada de esa liquidación.

Y eso, millones arriba y abajo, vendría a equivaler a que el balance del Seguro quedaría limpio de débitos en vísperas de la creación de la agencia pública que va a pasar a gestionarla mientras la deuda pública de la Administración central se dispararía en hasta siete puntos para situarse en 1,45 billones, con el resto repartido entre comunidades autónomas (314.321 millones de euros) y ayuntamientos y diputaciones (23.100).

Esa modificación contable, que en cualquier caso no afectaría a las cifras de la deuda pública del conjunto de las administraciones españolas, llegaría en paralelo a una segunda consecuencia: la desarticulación del mantra que sostiene que la Seguridad Social y su sistema de pensiones público caminan hacia la quiebra.

El informe del Tribunal de Cuentas, que estima en 71.862 millones de euros el gasto indebidamente asumido por la Seguridad Social en complementos por mínimos y en 31.828 el de carácter sanitario, advierte de que esos importes "son meramente estimativos" y que en realidad serían mayores, ya que no incluyen las transferencias de varias décadas ni el coste de la utilización de edificios del Seguro "para la prestación de servicios sanitarios y sociales y la transferencia de los inmuebles a las comunidades o su adscripción a las fundaciones hospital" ni, tampoco, "otros no recogidos en los epígrafes anteriores que podrían afectar a dicha liquidación".

"Aunque normativamente se han clarificado y separado las fuentes de financiación (...) y tanto la Seguridad Social como el Estado han cumplido
con lo previsto por las disposiciones legales" en ese aspecto, anota el Tribunal de Cuentas, "los dilatados periodos transitorios fijados legalmente, desde la clarificación hasta la efectiva asunción por parte del Estado de estos gastos, no fueron regulados obedeciendo a criterios de racionalidad económico-financiera".

Y esa "demora en la asunción por el Estado de sus compromisos de financiación ha causado un serio perjuicio al sistema, ya que ha tenido que soportar con cargo a sus recursos contributivos (principalmente cotizaciones sociales) un importe estimado en, al menos, 103.690 millones de euros, siendo en parte responsable de la situación de endeudamiento y de las tensiones de liquidez que han afectado y afectan actualmente a la Seguridad Social". Su estimación se detiene en 2013.

"Lo que era una reivindicación es hoy una obligación legal"

Desde su fundación y hasta el primer Pacto de Toledo, "la Seguridad Social había estado pagando el déficit de la sanidad y de los servicios sociales, además de las prestaciones contributivas", explica Octavio Granado, ex secretario de Estado del Seguro y uno de los principales expertos españoles en pensiones.

Eso se fue corrigiendo poco a poco a partir de entonces, ya que, mientras el gasto sanitario y el de los servicios sociales pasaba a financiarse con impuestos en 1999, otros capítulos como la cobertura de los complementos de mínimos de las pensiones siguieron recibiendo hasta 2013 fondos de las cotizaciones sociales, con las que, pese al cuarto de siglo de separación de fuentes de financiación teórico, se continúan cubriendo los subsidios de desempleo no contributivos y otros avances sociales como los permisos de maternidad y de paternidad.

"Falta por hacer un relato histórico del dinero con el que la Seguridad Social ha financiado al Estado", señala Granado, que anota que, en la práctica, "los préstamos de la Seguridad Social al Estado eran subvenciones". El vaciado de la hucha de las pensiones, de la que la década pasada salieron casi 65.000 millones sin previsión de retorno, es el último capítulo de esos trasvases.

"Lo que era una reivindicación es hoy una obligación legal del Gobierno, un compromiso que desgraciadamente no ha cumplido", explica Roberto Tornamira, exresponsable de Banca de UGT, integrante del foro de debate y acción CATP (Comité por la Alianza de Trabajadores y Pueblos) y uno de los varios cientos de firmantes de una carta remitida en julio al presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, para recordarle el incumplimiento de la auditoría, cuya elaboración reclaman "antes de acometer nuevas reformas que sigan en la senda de recorte de la las pensiones".

"Cuando se habla de un sistema quebrado se olvida esa deuda", explica Tornamira, quien ante la puesta en marcha del llamado mecanismo de equidad intergeneracional, cuyo objetivo es recaudar 52.000 millones de euros en diez años para financiar la jubilación del baby boom, llama la atención sobre "lo que sobraría si se liquidaran esos 100.000 millones".

Récords simultáneos de cotizantes y de pensionistas

Al margen del contencioso que planteará la auditoría tras el informe inicial del Tribunal de Cuentas, la Seguridad Social ha visto aumentar tanto sus gastos como sus ingresos en los últimos años tras alcanzar un récord de 20,15 millones de cotizantes paralelo a otros dos de 9,01 de pensionistas y 9,94 de pensiones, con sendos aumentos del 25,3% y del 27,7% en los últimos veinte años, respectivamente.

Esa evolución está permitiendo que el Seguro vaya cerrando sus cuentas con superávit. En este sentido, en los siete primeros meses de este año los ingresos por cotizaciones alcanzaron un volumen récord de 80.762 millones de euros, con un aumento interanual del 8,6%, mientras el gasto en prestaciones contributivas ascendía a 82.529, con un crecimiento del 6,5%.

Esos datos resultan deficitarios, aunque no lo es el resultado del conjunto del sistema, que arroja un superávit de 762 millones de euros por la diferencia entre los 108.448 derechos reconocidos por operaciones no financieras y los 107.686 de obligaciones reconocidas.

Esos registros suponen un vuelco en los resultados del organismo, que en los cinco últimos años ha acumulado déficits contables por un valor conjunto de 79.381 millones de euros.